來源：天勇談經(jīng)濟

　　文/周天勇

　　2月10日，筆者發(fā)了“刺激和發(fā)展經(jīng)濟亟需深化金融和土地體制改革”一文。一些讀者提出，文章字?jǐn)?shù)過長，并將土地和金融放一起論述，邏輯不是太清晰。因此，今天將其拆分，先發(fā)出有關(guān)土地計劃體制造成國民經(jīng)濟各方面損失的討論。

　　一、土地要素管理越來越計劃化和行政化

　　1978年以來，其他生產(chǎn)要素基本上市場化配置了，只有土地要素卻形成全世界最嚴(yán)格的用地計劃分配和管理體制。商品化和市場化配置方向的生產(chǎn)要素體制改革，在行政管理方面，撤銷了勞動部和財政部國有企業(yè)流動及基本建設(shè)資金管理司，技術(shù)要素配置本來就沒有部級管理部門，于是勞動力要素、資本要素、技術(shù)要素從計劃行政分配被市場化配置了。人口生育方面，最后也不得不撤銷生育計劃行政管理部門。

　　但是，土地作為市場經(jīng)濟生產(chǎn)中一個最基本的要素，不但沒有向市場化配置方向改革，反而從土地要素行政管理副部級機構(gòu)變成了部一級土地要素計劃配置和行政管理部門。于是，制定每年的用地分配計劃、建設(shè)用地要占耕補耕平衡、還有合村并居占補平衡、農(nóng)村集體土地只能地方政府征收行政壟斷出讓、土地出讓金為地方政府財政收入、城鄉(xiāng)土地禁止集體和城市用地者擅自交易、拆除違建“一刀切層層加碼行行擴大”、衛(wèi)星嚴(yán)密監(jiān)測未建設(shè)批出斑問責(zé)，合并規(guī)劃管理后細(xì)致到設(shè)計都要管等，這些形成其重要的計劃和行政管理內(nèi)容和任務(wù)。獲得用地、開工建設(shè)、竣工驗收交付過程，加上建設(shè)行政管理，審批評有十幾到幾十項，程序多、時間長和效率極低，閑置土地在那十幾年和幾十年得不到盤活利用。城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地和樓宇閑置率已經(jīng)到了35%左右，農(nóng)村宅地空置率已經(jīng)到了50%左右，還是由土地計劃和行政部門管理得無法由市場盤活。不要說市場調(diào)節(jié)配置土地要素，目前的土地計劃行政管理，小到農(nóng)民、城鎮(zhèn)勞動者、個體商戶、中小企業(yè)等就業(yè)和創(chuàng)業(yè)需要土地要素結(jié)合，大到各地的經(jīng)濟發(fā)展需要建設(shè)用地，因最嚴(yán)格的計劃管理，已經(jīng)到了寸步難行的境地了。這怎么能刺激和發(fā)展經(jīng)濟呢？

　　從中國1978年后成功的經(jīng)驗是，改革掉輕工部、化工部、一機部、煤炭部、外貿(mào)部等等，穿衣服不要布票了，日用品定量供應(yīng)取消了，成為規(guī)模第一大的耐用消費品生產(chǎn)國，煤炭生產(chǎn)供大于求，汽車農(nóng)機大發(fā)展，出口快速擴大，改革開放后的經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展，實際上是因撤銷各產(chǎn)業(yè)和要素計劃和行政管理部獲得的。

　　二、土地計劃配置和行政管理造成的巨大經(jīng)濟損失

　　一個國家的經(jīng)濟運行中，要么所有的生產(chǎn)要素由計劃配置和行政管理，要么統(tǒng)一交由市場配置。這是生產(chǎn)要素一致性體制安排原則。打個比喻，一臺汽車的四個輪子，三個是橡膠的，一個卻鋼制轱轆，那這臺汽車也可以行駛，但可能無法正?？焖傩羞M(jìn)。也會造成摩擦和維修成本的提高，還有效率及產(chǎn)出等方面的巨大損失。

　　1．土地壟斷行政出讓中農(nóng)民收入和消費的損失

　　從土地產(chǎn)權(quán)上講，中國目前城鎮(zhèn)土地國有，農(nóng)村和城郊土地農(nóng)民集體所有。20世紀(jì)90年代開始到2023年，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移了工業(yè)化、城市化和交通水利現(xiàn)代化進(jìn)程需要的建設(shè)用地18920萬畝。其中，無償出讓9350萬畝，給城鎮(zhèn)住宅、商業(yè)樓宇和制造業(yè)及礦山等有償出讓9570萬畝，這部分出讓地方政府財政累積從農(nóng)村獲得的收入為788616億元，中其給集體和農(nóng)民家庭的征地補償不到3%。如果農(nóng)村集體和農(nóng)民自己出讓，政府即使收高達(dá)40%的稅收，農(nóng)村集體和農(nóng)民可以得到47萬億元收入，但沒有得到。農(nóng)村農(nóng)民的收入消費率為80%左右，就算這47萬億元收入一半消費一半儲蓄，則國民經(jīng)濟累積失去了近24萬億元有支付能力的消費需求。土地出讓收入通過投資建設(shè)，變成了地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建筑，但農(nóng)民消費需求能力較弱，則發(fā)生了制造業(yè)生產(chǎn)能力的過剩。

　　2．土地要素在城鄉(xiāng)不能與勞動組合造成的就業(yè)損失

　　城鄉(xiāng)土地，特別是農(nóng)村集體土地在土地計劃行政管理體制下，由于實物與貨幣不能替代，實際上資產(chǎn)權(quán)屬和使用變成了地方國家擁有和決定，其資產(chǎn)價格不能認(rèn)定。農(nóng)村集體和農(nóng)民基本上失去了土地的使用權(quán)和發(fā)展權(quán)，使農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)實際上不可能得到融合，城鄉(xiāng)間要素的流動和組合也困難，造成了實物土地投資、創(chuàng)業(yè)、經(jīng)營和就業(yè)的巨大困難。

　　從城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)看，2000-2023年間，數(shù)據(jù)中存在的問題：一是2023年全國總就業(yè)勞動力為74041萬人，農(nóng)業(yè)增加值占GDP比例為6.9%，但是農(nóng)業(yè)就業(yè)比還占總就業(yè)的23.5%，還有16882萬人在農(nóng)業(yè)中就業(yè)。比人口規(guī)模較大與我同發(fā)展水平的樣板國家高出14個百分點。也就是說，如果沒有造成農(nóng)民不能二三產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)業(yè)就業(yè)的土地計劃和行政管理體制，也沒有戶籍管制等體制，2023年農(nóng)業(yè)勞動力最多為7033萬人。也就是說，土地和戶籍體制相組合，共同造成了9850萬個二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位的損失。

　　20世紀(jì)后期開始，從中央一些部門，到各級地方政府，特別是以土地部門為主，先后進(jìn)行了多次對于城鄉(xiāng)建設(shè)和個體民營企業(yè)所用土地和建筑在產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)安全和城鄉(xiāng)建設(shè)方面的整改運動：1．有整治農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小企業(yè)”，即所謂低、散、亂、差和污鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等運動；2．有騰籠換鳥、發(fā)展大型企業(yè)，使產(chǎn)業(yè)升級（讓大型外資、民企進(jìn)入，中小微企業(yè)被拆除和轉(zhuǎn)移）的運動；3．有壓過剩產(chǎn)能運動（主要是強國有和壓民企業(yè)數(shù)量和生產(chǎn)量）；4．還有對企業(yè)生產(chǎn)消防、?；C械、塌方安全方面的整治運動；5．有對企業(yè)的溫室有害氣體、垃圾和污水排放等生態(tài)環(huán)境整治運動；6．有對農(nóng)村城郊“大棚房”和“空心屋”，還有對城鄉(xiāng)“違章建筑”強拆運動。這6次整治，無不與土地要素體制有關(guān)。歷次涉及土地的整治運動被行政拆毀、關(guān)停和使其破產(chǎn)的中小微企業(yè)和商戶在5000萬左右，先后和累積起來造成損失2億左右的就業(yè)崗位。

　　2019年時，非正式勞動，即靈活就業(yè)勞動力占全國總就業(yè)勞動力的比例為7.3%，規(guī)模為5625萬人，因拆違擴大化減崗、實體產(chǎn)業(yè)收縮、疫情影響、無人技術(shù)推廣和快遞外賣網(wǎng)約平臺發(fā)展，2023年攀升到23.3%，非正式的靈活就業(yè)人員增加到17913萬。

　　3． 土地計劃體制造成的城鄉(xiāng)居民收入、消費和財富損失及差距

　　土地房屋計劃行政管理與貨幣不能替代交易壓抑，影響城鄉(xiāng)居民的收入；而居民收入占GDP比例低，又影響其消費支出；消費品市場需求不足又對生產(chǎn)和服務(wù)的供給傳導(dǎo)收縮壓力；其造成社會的就業(yè)崗位不足，失業(yè)率提高和工資水平走低，又螺旋式造成居民收入收縮。

　　前述土地體制各種整治損失的就業(yè)，如果年平均工資收入按照貨幣現(xiàn)值50000元，影響了20年計算，即使影響率為50%，居民累積損失了50萬億元的勞動收入，考慮中小微企業(yè)和商戶勞動者收入消費率較高，損失的居民有支付能力的消費需求為48萬億元。這對于國民經(jīng)濟不能不說是非常不應(yīng)該有的后果。

　　從居民收入和財富及其城鄉(xiāng)差距從數(shù)據(jù)觀察：

　　一是2023年，中國人均GDP為91746元，但居民可支配收入占GDP的比例為45%左右，其中工資性可支配收入只占GDP的25.6%；世界上一般國家這兩個比例分別為70%左右和50%左右。也就是說，如果土地、遷移、中小微企業(yè)融資和財政民生支出四大體制正常，2023年居民人均可支配收入應(yīng)當(dāng)為64222萬元，其中人均工資可支配收入應(yīng)當(dāng)為45870萬元。

　　二是從城鄉(xiāng)居民收入差距看，1978-2023年，中國城鎮(zhèn)人均居民可支配收入，動態(tài)平均是農(nóng)村居民的2.39倍，其中城鎮(zhèn)人均工資性可支配收入和轉(zhuǎn)移支付收入，平均分別是農(nóng)村居民的5.25倍和5.90倍。

　　三是從城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)性可支配收入和總財產(chǎn)性凈收入看，1998-2023年，分別從143元和595億元上升到5392元和50290億元；而農(nóng)村居民則分別從30元和249億元只上升到540元和2576億元。從2023年的數(shù)據(jù)看，城鎮(zhèn)人均財產(chǎn)性可支配收入和總財產(chǎn)性收入分別是鄉(xiāng)村的10和19.5倍。

　　四是從住宅財富擁有差距看，2023年城鎮(zhèn)戶籍居民、農(nóng)村戶籍在城鎮(zhèn)常住人口和農(nóng)村常住人口各自擁有的住宅資產(chǎn)，分別為55.22萬元/人、11.73萬元/人和7.46萬元/人，城鎮(zhèn)居民擁有是農(nóng)村常住居民擁有的7.4倍。但是農(nóng)村宅地和住宅禁止交易，市場價格為零，只是生活資料，不是市場經(jīng)濟意義的資產(chǎn)和財富。

　　4．土地計劃體制對2023年經(jīng)濟增長潛能的影響

　　筆者用漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟第二個基本模型與其有關(guān)數(shù)理關(guān)系計算，就2023年數(shù)據(jù)看，全國可交易土地總資產(chǎn)7408462億元，因土地禁止和不能交易，損失24357億元國民收入。其中，除去不可交易建設(shè)用地部分，可交易建設(shè)用地53000萬畝左右，影子價格按照60萬元/畝，價值為3180000億元，如果放開市場，交易率為5‰，可獲得15900億元資產(chǎn)溢值；農(nóng)業(yè)林地、園地、草地和耕地共計845692萬畝，影子價格為5萬元/畝，價值為4228462萬億元，如果放開市場，交易率為3‰，可獲得8457億元資產(chǎn)財富溢值潛能?？上В@些財富增值因?qū)嵨锱c貨幣不能替代而不能獲得。

　　三、刺激景氣和支撐增長亟需改革土地體制

　　目前城鎮(zhèn)現(xiàn)有新建的過剩住宅，如果地方政府收購和央行發(fā)債用于常住流動人口的低租金居住保障，這對降低這部分居民的生活成本和刺激居民消費有用。如果只是想救房地產(chǎn)企業(yè)，解決他們的債務(wù)問題，房子挪到政府手中，那對刺激經(jīng)濟基本毫無用處，而政府手中又得握一部分不良資產(chǎn)。

　　從現(xiàn)在看來，經(jīng)濟增長速度這個指標(biāo)對于宏觀調(diào)控，已經(jīng)基本上失去了意義。原因在于刺激流動性到大項目、大基建和國企，也會短期內(nèi)加速GDP增長；但這會使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加扭曲?，F(xiàn)在最為重要經(jīng)濟能不能回復(fù)景氣的指標(biāo)，是要讓刺激的流動性到居民收入之中，拉動消費需求擴張和用市場來消化產(chǎn)能是關(guān)鍵。因而，CPI指標(biāo)能不能好轉(zhuǎn)，已經(jīng)成了頭等重要的宏觀調(diào)控任務(wù)。

　　現(xiàn)在看來看去，最大流動性還能夠市場化主動吸收貨幣的，只有被禁止或者不能夠市場化交易的城郊農(nóng)村和一部分城市土地。而且，土地要素的實物交易，會增加企業(yè)和居民的收入，并且，盤活土地要素，與勞動、資本和技術(shù)等要素組合，一二三產(chǎn)業(yè)融合，要素雙向流動，增加創(chuàng)業(yè)就業(yè)，提高居民收入，可增強其消費能力。

　　但這一切都在卡在土地的計劃和行政管理體制上。

　　因此，二是土地行政管理部門應(yīng)當(dāng)加快從計劃配置行政管理土地的思維，轉(zhuǎn)向積極提倡和推動土地要素市場化改革，放開、盤活和為經(jīng)濟刺激和發(fā)展助力。關(guān)鍵的改革是，比照國有土地使用權(quán)出讓，農(nóng)村集體所有和使用土地部分，可以所有制不變，長期租賃使用權(quán)交易，期限可為50到100年，并盡快推進(jìn)入市；農(nóng)民宅地和承包農(nóng)業(yè)林業(yè)用地，也可集體所有不變，50到100年內(nèi)可長期出租使用權(quán)。進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記、允許市場交易，可以既會使流動性有處可去，也會因居民收入的提高而提升消費。